改革养老保险制度 化解地方差异难题

      尽管中国基本养老保险制度建设已经取得了重要进展，但基本养老保险制度的完善还需要解决一系列复杂难题，地区差异就是其中之一。

　　地区差异体现在城镇职工基本养老保险的许多层面。

　　首先，从参保状况看，除了参保人数等不可比的绝对指标之外，制度覆盖率和制度赡养率存在着显著的地区差异。特别是制度赡养率（指参保离退休人员人数占参保职工人数的比例），2010年黑龙江和上海分别高达61.60%和59.66%，而广东和浙江分别只有11.81%和15.12%。

　　其次，从基金收支状况看，缴费率、征缴率、基金当期结余、基金累计结余、基金支撑能力等众多方面都存在着显著地区差异。

　　例如，2010年，广东城镇职工基本养老保险基金当期结余超过511亿元，但海南、西藏、天津、青海等省市自治区和新疆建设兵团的当期结余还不足10亿元；江苏、浙江、山东、广东等4个省份的累计结余均超过了1000亿元，而西藏、青海、海南的累计结余不足100亿。此外，各地在养老金可比工资替代率、历史债务与空账程度以及个人账户做实进度等其他方面也存在显著差异。

　　2009年开始试点的新型农村社会养老保险制度也已呈现出地区差异。例如，2010年，北京、江苏和山东的累计结余都超过了50亿元，而西藏、宁夏、甘肃和海南的累计结余都不足1亿元；天津领取待遇人数占参保人数的比例高达82.65%，而同样为直辖市的北京却只有10.53%。2011年开始试点的城镇居民社会养老保险制度仍然沿用了“中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，实行属地管理”的老办法，预计也将呈现比较显著的地区差异。

　　如何看待基本养老保险的地区差异？应该承认，基本养老保险的地区差异有其存在的合理性或必然性。从一定的程度上讲，它是社会经济发展的客观事实在基本养老保险领域的具体反映。换句话说，只要各地社会经济发展水平存在着显著差异，基本养老保险制度发展必然存在着一定差异。特别是，基本养老保险的制度设计应该考虑社会经济发展存在地区差异这一客观事实。

　　社会经济发展的地区差异既是历史产物，又与国家宏观政策紧密相关。比如，在国家放弃重工业优先发展的战略之后，传统的老工业基地逐渐衰落；随着改革开放政策的推行，东南沿海地区必然获得快速发展的机遇。在实行分税制财政管理体制之后，各地之间财政实力的差距必然扩大。在各地经济发展水平差距不断扩大的情况下，各地之间工资水平与消费水平的差距也会扩大，养老金水平差距扩大也是自然而然的事情。各地人口状况的历史遗产不同、执行计划生育政策的进度与力度不同等因素，决定了各地人口年龄结构本就存在显著的差异。中青年劳动力涌向经济较为发达的地区，又使得各地人口年龄结构差异更为显著。这一切，正是基本养老保险存在显著的地区差异的主要原因之一。

　　因此，只要以上情况不发生改变，就不可能完全消除基本养老保险的地区差异。

　　此外，应重视并积极应对基本养老保险的地区差异问题。因为，基本养老保险制度的制度设计及其具体执行上的地区差异可能包含一些不合理因素，会带来一系列后果。

　　例如，无论我们怎么改进转移接续制度，都无法彻底消除基本养老保险地区差异对劳动力合理流动形成的阻碍。

　　对于准备跨统筹区域流动的劳动者而言，即使个人账户资金可以自由转移，统筹账户中的资金也可以有效地充分转移或得到确认，但不同地区养老金水平的显著差异会妨碍他们做出决定。因为即使是低收入劳动者，留在经济发达地区工作，以当地社会平均工资为基础计算的基础养老金也会高很多。

　　再如，基本养老保险在缴费、养老金水平等方面存在不合理的地区差异，会产生社会不公。对企业而言，各地核定缴费基数和费率不同，缴费负担也就不同，从而会影响公平竞争。对离退休人员而言，各地之间养老金水平的显著差异会使他们感到社会不公，从而成为影响社会稳定的重要因素。

　　还如，在实施“统账结合”的城镇基本养老保险制度时，没有很好地解决历史债务问题，造成了各地隐性债务的大小不同以及个人账户的空账程度不同，已经成为影响制度可持续发展的一个重要隐患。

　　此外，地方政府的基本养老保险负担畸轻畸重，会影响制度的有效运转。各省份城镇职工基本养老保险制度负担与财务实力严重不对称。基本养老保险不合理的地区差异还会提高管理成本，带来效率损失。

　　因此，应对基本养老保险地区差异的正确策略是逐步消除其中不合理因素。这就需要制定一个切实可行的战略方案。

　　在近期内，应该尽快改进激励或惩罚机制，促使各地的制度覆盖率和征缴率都逐渐趋近于100%，真正实现全覆盖；加大整合力度，提高管理层次，在全国真正实现省级统筹；统一规定缴费率和核定缴费基数的办法，促进各地企业公平竞争；进一步完善各种转移接续制度，促进劳动力合理流动。

　　应针对各地基本养老保险制度赡养率、基金积累状况与支撑能力的差异，建立恰当的中央对地方专项财政转移支付制度。即根据各地的GDP、人均GDP、财政收入、人均财政收入、被赡养人口总数、基本养老保险制度赡养率、历史债务、各地地方财政的投入力度等指标，设计科学的计算公式，从而确定中央财政每年向各地提供的基本养老保险财政转移支付数额，解决地方政府负担畸轻畸重问题。

　　从长远看，除了推进基本养老保险全国统筹、将公务员养老金制度并入城镇职工基本养老保险制度外，还应对基本养老保险制度进行结构性调整，简化制度设计以促进公平并提高效率。

　　可将城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度都统一改革为两个子计划，即由税收支持的非缴费型计划和缴费型计划。城镇职工基本养老保险制度的非缴费型计划所需资金主要来自参保职工所在的单位缴纳专项税，所提供的基础养老金应该逐渐实现全国统一。而新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度所需资金主要来自一般税收，所提供的基础养老金也应该逐渐实现全国统一。缴费型计划所需的资金主要来自个人缴费，如果政府计划为个人缴费提供帮助，就应该制定全国统一的政策。